PardiaNetin numerossa 02/10 (11.2.2010) esiteltiin melko laajasti työurien pidentämiskeinoja pohtineen Työelämäryhmän (ns. Ahtelan ryhmä) loppuraporttiin sisältyviä toimenpide-ehdotuksia.
Toimenpide-ehdotusten selkeä painopiste on työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen vähentäminen ja työssä jatkamisen tukeminen työterveyshuoltoa ja työhyvinvointia kehittämällä.
Työelämäryhmän ehdotukset ovat nyt olleet OECD:n, Eläketurvakeskuksen, Etlan ja Palkansaajien tutkimuslaitoksen arvioitavina ja kuten odottaa saattoi, arviot niiden vaikuttavuudesta vaihtelevat melko paljon esittäjästä riippuen.
Riittämätöntä OECD:n mielestä
Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) kirjallinen lausunto toimitettiin maan hallitukselle tämän kuun alussa ja valtioneuvosto julkaisi sen verkkosivullaan 8.3. OECD:n arviointiraportissa Ahtelan työryhmän ehdotuksia pidetään sinänsä hyvinä, mutta kuitenkin riittämättöminä tavoitteiden saavuttamiseksi.
OECD:n lausunnossa todetaan, että Ahtelan ryhmän ehdottamat ns. ”pehmeät” keinot kylläkin vaikuttavat työelämän laatuun ja työhyvinvointiin, mutta ne eivät yksinään riitä pidentämään työuria. OECD:n mukaan tarvitaan sen vuoksi toimenpiteitä, jotka vaikuttavat jokaisen työssäkäyvän yksilön kannustimiin jatkaa työssä nykyistä pitempään. Tätä näkökohtaa OECD:n lausunnossa on perusteltu sen eläkemallilla, jonka mukaan on olemassa laaja kansainvälinen näyttö siitä, että eläkejärjestelmän rakenteisiin sisältyvät kannustimet vaikuttavat ratkaisevalla tavalla ihmisten eläkkeelle jäämiseen.
Eläkejärjestelmän sallima yleinen ja varhaisin mahdollinen eläkkeelle jäämisikä määrää OECD:n näkemyksen mukaan käytännössä sen iän, jolloin ihmiset lopettavat työuransa ja siirtyvät työvoiman ulkopuolelle. Sen mukaisesti vanhuuseläkeikärajan nostaminen 63:sta 65:een sekä samanaikaisesti poistettava varhaiseläkkeelle jäämisen mahdollisuus 62-vuotiaana muuttaisivat kannustimia siten, että ihmiset haluaisivat oman etunsakin nimissä jatkaa työuriansa ainakin 65-vuotiaaksi asti.
OECD:n eläkemalli ja sen perusteella tehdyt laskelmat ja arviot vanhuuseläkeikärajan nostamisen vaikutuksista eivät kuitenkaan ota huomioon muita työelämästä poistumisreittejä. Suomessahan näistä keskeinen on ns. työttömyysputki, jonka mukaan tarpeeksi ikääntyneenä työttömäksi jäävällä työntekijällä on oikeus saada ansioperusteista työttömyyspäivärahaa siihen asti, kun hän pääsee varhentamattomalle vanhuuseläkkeelle. Myös työkyvyttömyyseläkkeelle jäämisen riski luonnollisesti kasvaa työntekijän ikääntyessä.
Sen lisäksi, että Ahtelan ryhmän toimenpide-ehdotukset nähdään OECD:ssa riittämättöminä, tulee myös ehdotusten toteutumisen seurantaa OECD:n mielestä tehdä huomattavasti ehdotettua tiiviimmin. Työelämäryhmän raportissa seurantaväliksi on ehdotettu neljää vuotta.
OECD kritisoi myös sitä, että on käytännössä vaikea arvioida, miten ja kuinka paljon Ahtelan ryhmässä esitetyt toimenpiteet tosiasiallisesti pidentävät ihmisten työuria. Työelämän eri osapuolten yhteistoiminnan lisääminen ja työterveyshuollon aseman korostaminen nähdään kuitenkin sinällään ”erityisen lupaavina” (particularly promising) asioina. OECD kuitenkin huomauttaa, että kaikkien ehdotettujen toimenpiteiden hyödyllisyys on punnittava niistä aiheutuvien kustannusten valossa.
Varovaista kannatusta Eläketurvakeskuksesta
Myös kotimainen eläketurvan asiantuntijayksikkö, Eläketurvakeskus (ETK) on antanut oman lausuntonsa Ahtelan työryhmän loppuraportissa esitetyistä toimenpide-ehdotuksista. ETK:n yleisarvio on, että esitetyt toimenpide-ehdotukset kohdistuvat tutkimuksissa tärkeiksi todettuihin työssä jatkamiseen ja eläkkeelle siirtymiseen vaikuttaviin tekijöihin. Esitetyille toimille on laaja eläkelaitosten taustatuki, joka perustuu näiden kokemuksille vastaavien toimien vaikuttavuudesta.
ETK:n lausunnossa kuitenkin todetaan, että Ahtelan ryhmän esitykset ovat lähtökohtaisesti suunnattu laajalle joukolle toimijoita ja niiden vaikuttavuus riippuu työpaikkatason toiminnasta ja toimeenpanossa onnistumisesta. Käytännössä toimenpiteiden vaikuttavuuden arviointi ei ole helposti tehtävissä. Tämä liittyy ETK:n mukaan itse ilmiöön, ei työryhmän esityksiin.
ETK:n lausunnossa korostetaan eroa eläkkeelle siirtymisiän ja työuran pituuden välillä. Eläkkeelle siirtymisikä mittaa elämänkulun yhtä pistettä. Työuran pituus puolestaan mittaa henkilön koko elämänkulun aikana tekemää työpanosta, tavallisimmin työvuosien määrää. Julkisen talouden rahoituksen kestävyyden kannalta olennaista on keskittää huomio nimenomaan työurien pidentämiseen eikä niinkään eläkkeelle siirtymisiän nostamiseen. Työurat voivat pidentyä ilman, että eläkkeelle siirtymisikä nousee, jos esimerkiksi työnteko aloitetaan aikaisempaa nuorempana tai työuran katkokset vähentyvät.
Tutkimusten mukaan työssä jatkamiseen ja eläkkeelle siirtymiseen vaikuttaa keskeisesti terveydentila. Lisäksi työ määrittää työkykyä. Ihmisten eläkeaikomuksiin vaikuttavat ETK:n mukaan eniten oma koettu terveys ja työkyky sekä työpaikan tilanne, siihen liittyvät erilaiset kuormitustekijät ja johtamiseen liittyvät seikat. Siihen nähden Ahtelan työryhmän esitysten nähdään kohdistuvan potentiaalisesti erityisen vaikuttaviin kohtiin, koska niiden tavoitteena on sekä työkyvyn että työhyvinvoinnin kohentaminen.
• Hoidon oikea-aikaisuuden lisääminen on nähtävissä oikeansuuntaiseksi tavoitteeksi, joka vaikuttanee työpanoksen lisäämiseen.
• Työttömien terveydenhuollon kehittäminen vaikuttaa samoin positiivisesti työllisyyteen, joskin sen vaikutus eläkkeelle siirtymiseen on kohdejoukon koosta johtuen hieman pienempi.
• Työkyvyttömyyden arviointiprosessissa on eläkejärjestelmän näkökulmasta kehittämisen varaa, mitä tukee kuntoutuksen oikea-aikaisuuden merkityksestä kertovat tulokset.
• Eläkelaitoksissa työhyvinvoinnin kehittämisestä on saatu hyviä kokemuksia ja toimilla on iso merkitys myös eläkkeelle siirtymisiän nousulle.
Palkansaajien tutkimuslaitos: Ehdotuksiin suhtauduttava vakavuudella
Palkansaajien tutkimuslaitoksen (PT) lausunnossa Ahtelan ryhmän ehdotuksia ja eläkeiän nostamista käytyä keskustelua yleisemminkin pohditaan erityisesti nykyisen taloudellisen tilanteen näkökulmasta. Lausunnossa kritisoidaan näkemystä, jonka mukaan työllistävän talouskasvun avaintekijöinä olisivat juuri työurien pituus ja eläkkeelle siirtymisikä. PT:n mielestä työurien pidentämisen esteenä ei Suomessa ole liian alhainen eläkeikä, vaan ennen kaikkea työttömyys ja työkyvyttömyys.
Vanhuuseläkkeen tai työttömyyseläkkeen ikärajojen muuttaminen ei PT:n mukaan juurikaan vaikuta siihen, että suurempi osa työikäisestä väestöstä pysyisi työelämässä. Paljon suurempi merkitys työllisyysasteen korkeana pitämisessä on työttömyydellä ja taloudellisella kasvulla.
Keskittyminen eläkkeelle siirtymisiän muuttamiseen ei PT:n mielestä ratkaise työuriin liittyvää ongelmaa, jos samalla ei saada vähennetyksi työttömyyttä ja työkyvyttömyyttä. PT:n lausunnossa kiinnitetään huomiota myös siihen, että Suomen eläkejärjestelmä on viimeksi perusteellisesti uudistettu vuonna 2005. Nyt tulisikin olla malttia odottaa jo tehtyjen uudistusten (mm. elinaikakerroin) vaikutusta, ennen kuin riennetään tekemään uusia uudistuksia tai heikennyksiä sosiaaliturvan perustaan.
Vaikka Ahtelan työryhmän toimenpide-ehdotusten vaikuttavuudesta ei ole olemassa huolellisia, modernin tutkimuksen kriteerit täyttäviä vaikuttavuusanalyysejä, voidaan olemassa olevan tiedon perusteella kuitenkin tehdä se johtopäätös, että toimenpide-ehdotuksiin tulee suhtautua vakavuudella. Työryhmän ehdotus perustaa kuusi työryhmää, jotka edelleen työstävät toimenpide-ehdotuksia, on perusteltu. Työryhmien perustamisen yhteydessä tulee kuitenkin huolehtia, että niissä on mukana riittävä tutkimusosaaminen.
Ei uskottavia linjauksia ETLA:n mielestä
Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen (ETLA) lausunnossa suhtaudutaan Ahtelan työryhmän toimenpide-ehdotuksiin varsin kriittisesti. ETLA katsoo, ettei uskottavia linjauksia ole saatu aikaan, koska ei ole olemassa tutkimustietoa, jonka avulla voitaisiin arvioida, kuinka paljon toimenpide-ehdotusten toteuttaminen vaikuttaisi eläkeikään. Väitteelle eläkkeelle siirtymisiän merkittävästä noususta ei siten ole ETLA:n mielestä perusteita.
ETLA kuitenkin katsoo valtaosan työelämäryhmän tekemistä ehdotuksista olevan perusteltuja. Merkittäviä rahallisia panostuksia edellyttävät ehdotukset edellyttävät kuitenkin tarkempia selvityksiä ennen toimeenpanoa.
Eläkeiän myöhentämistavoitteen uskottava saavuttaminen edellyttää ETLA:n mielestä ensisijaisesti puuttumista eläkelakien säännöksiin, mistä työmarkkinaosapuolet eivät päässeet yksimielisyyteen. ETLA:n mukaan eläke- ja työttömyysetuuksiin liittyvät ikärajat, etuuksien suuruudet ja niihin liittyvät ehdot ja rajoitukset ovat keskeisiä asiaan vaikuttavia politiikkavälineitä, kun tavoitteena on nostaa eläkkeelle siirtymisikää kolmella vuodella vuoteen 2025 mennessä.
ETLA:n lausunto vastaa siis sisällöltään hyvin pitkälti OECD:ltä saatua vaikuttavuusarviointia.
Linkit lausuntoihin
Kaikki edellä selostetut lausunnot ovat saatavissa internetistä:
OECD:n raportti
ja sen suomenkielinen tiivistelmä
Eläketurvakeskuksen lausunto
Palkansaajien tutkimuslaitoksen lausunto
Elinkeinoelämän tutkimuslaitoksen lausunto
Pardian lakimies Pekka Pietinen, gsm 045 7731 0397.
Tässä sarjassa Pardian asiantuntijat ja lakimiehet kirjoittavat vuorokuukausina erityisosaamisalueensa ajankohtaisista asioista ja vastaavat erilaisiin juridisiin kysymyksiin. Palsta ilmestyy kerran kuukaudessa.
